一、起草背景
开展行政裁量权基准制定工作是规范行政行为、提高依法行政水平的重要措施。党的二十大报告提出，要建立健全行政裁量权基准制度，规范行政执法自由裁量权。《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》《法治湖北建设规划（2021—2025年）》均对建立健全行政裁量权基准制度作出安排部署。
2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》第三十四条明确规定“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。”《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号），明确各级政府及其部门制定行政裁量权基准的职责权限，并规定将行政裁量权基准制定和管理工作纳入法治政府建设考评指标体系和法治政府建设督察内容。2022年12月，省司法厅印发《关于进一步加强行政裁量权基准制定和管理工作的通知》（鄂司发〔2022〕39号），要求我省行政主管部门制定行政裁量权，明确行政裁量权基准的法律依据、基本原则、适用规则、保障机制等内容。2023年4月，水利部出台《水行政处罚实施办法》，也对行政处罚裁量权作出了相应规定。
省水利厅现行的《湖北省水行政处罚自由裁量指导标准（试行）》（以下简称《指导标准》）于2010年出台，至今已有13年，除2016年就河道采砂行政处罚的部分内容进行修改外，没有做其他调整。随着水法律法规规章不断出台或修订，我省治水管水工作实践不断发展，《指导标准》中不少内容需要根据水行政执法工作的需要进行修订。此外，《指导标准》主要是针对各项违法行为处罚裁量基准划分，但对于裁量基准具体如何行使缺少统一规范，需要对裁量基准适用的法律依据、基本原则、适用规则、保障机制等一般性问题作出相应规定，为水行政执法人员行使裁量权提供制度依据。
鉴于以上情况，需要及时出台我省水行政处罚裁量基准，并对水行政处罚自由裁量权实施进行规范明确，这对促进水行政处罚机关依法行政、合理行政，保障法律法规规章的正确实施，提高全系统水行政执法水平和执法公信力，具有重要意义。
二、起草过程
2019年底，省水利厅启动《湖北省水行政处罚裁量基准》（以下简称《裁量基准》）编制工作，与湖北经济学院法学院一起组成课题组，开展省内调研、征求各市州水行政主管部门和厅直有关单位意见、了解梳理外省市水利部门制定裁量基准情况、起草初稿等工作。2020年11月，《裁量基准（初稿）》征求厅机关各相关处室、单位及各市州水行政主管部门意见。2021年6月，根据《长江保护法》《湖北省水库管理办法》《鄂北水资源配置工程供水与管理办法》等新出台法律和规章规定，结合征求意见情况，对《裁量基准（初稿）》进行修改完善后，再次征求厅机关各相关处室、单位及各市、州水行政主管部门意见，并于同年8月公开征求社会意见。
2022年3月，结合新出台的《地下水管理条例》《湖北省节约用水条例》的相关处罚内容，在组织中南民族大学法学院、华中师范大学法学院及省内水利基层执法骨干等教授、专家进行专家论证，以及参照比较贵州、湖南、江苏、江西、四川、浙江、安徽、河北八省份及长江委的水行政处罚自由裁量权基准的基础上，对《裁量基准（征求意见稿）》进一步修改完善，第三次征求厅各相关处室、单位意见。同年5月，厅政法处在全省水利法治工作座谈会上召集各市州水行政主管部门政法、水政执法人员及厅各相关处室、单位负责同志对《裁量基准（征求意见稿）》进行集中研究修改。
2023年3月，为了指导《裁量基准》有效实施，按照水利部新修订的部规章《水行政处罚实施办法》和省司法厅《关于进一步加强行政裁量权基准制定和管理工作的通知》（鄂司发〔2022〕39号）通知要求，起草了《湖北省水行政处罚自由裁量权实施办法》（以下简称《实施办法》），并在《裁量基准（征求意见稿）》中参照水利部2023年3月公布的《水行政执法（行政处罚和行政强制）事项指导目录（2022年版）》的处罚事项，增加了招标投标、工程建设、安全生产等方面的处罚裁量基准。《实施办法（征求意见稿）》及《裁量基准（征求意见稿）》于2023年3月、5月、6月又先后三次征求厅各相关处室、单位意见，并于2023年3月再次面向社会公开征求意见，在认真梳理吸纳收集到的意见建议、反复修改完善的基础上，按照规范性文件制定要求进行了合法性审核、廉洁性评估和公平竞争审查，经7月10日厅务会审议通过。
三、制定依据及主要内容
（一）制定依据。
1．《实施办法（送审稿）》主要依据《行政处罚法》《水行政处罚实施办法》等行政处罚相关规定以及《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）、《湖北省司法厅关于进一步加强行政裁量权基准制定和管理工作的通知》（鄂司发〔2022〕39号）等文件要求制定。
2．《裁量基准（送审稿）》对《水法》等8部法律、《中华人民共和国河道管理条例》等15部行政法规、《湖北省实施<中华人民共和国水法>办法》等8部地方性法规、《水行政许可实施办法》等11部部门规章、《湖北省河道管理实施办法》等6部省政府规章，共51部法律法规规章规定的行政处罚事项裁量标准进行了细化。
（二）主要内容
1．《实施办法》主要内容。
《实施办法》分为总则、裁量基准、保障和监管、附则四章，共二十二条。
（1）第一章总则，第1条明确了本省县级以上水行政主管部门、本省决定行使水行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处和法律、法规授权的其他组织（以下简称“水行政处罚机关”）在行使水行政处罚裁量权时，适用本办法，并明确了水行政处罚裁量权定义，是指本省水行政处罚机关在实施行政处罚时，依据法律、法规、规章的规定，在法定的行政处罚权限范围内，决定是否予以行政处罚、给予行政处罚的种类以及行政处罚幅度的权限。
（2）第二章裁量基准，第5条至12条，重点规定了行政处罚从轻、减轻、从重处罚及不予处罚的相关适用情节，以及相应的裁量基准适用规则，即水行政处罚机关行使行政处罚裁量权时，应当根据违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度，依法对当事人的违法行为给予不予处罚、从轻减轻处罚、一般处罚或者从重处罚。
（3）第三章保障和监督，第15条至18条，明确了行使自由裁量权时应遵守的听取当事人陈述申辩、法制审核、行政负责人集体讨论等程序以及工作监督、责任追究等内容，规定了水行政处罚机关及其执法人员有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为的,由其上级行政机关或有关部门责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;给当事人造成损失的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
（4）第四章附则，第19条至22条，规定了《实施办法》的效力、期限，以及以上、以下、以内、超过等用词的解释，并强调水行政处罚机关作出水行政处罚时，应引用所依据法律、法规和规章，不得直接引用本办法作为处罚依据。
2．《裁量基准》主要内容。
《裁量基准》的内容分为违法行为、处罚依据、违法程度、违法情节、处罚执行标准五个方面。
（1）关于违法行为。《裁量基准》违法行为分为河道类、水工程类、水资源和水文类、水土保持类、工程建设类、安全生产类、其他类共计七种类型，在《指导标准》原有6种类型基础上新增了安全生产类。相关违法事项在《指导标准》基础上作了较大扩充并部分更换，现违法行为事项数量为181项，其中，河道类36项、水工程类17项、水资源和水文类27项、水土保持类10项、工程建设类59项、安全生产类25项、其他类7项，相对于原《指导标准》中的114项增加了67项。
（2）关于处罚依据。《裁量基准》按照同一违法行为来梳理汇总对应的处罚依据，即不同法律法规规章条款规定基本表述一致的违法行为，作为一项，相关依据按照法律效力层级从上至下逐一列举。
（3）关于违法情节。《裁量基准》围绕每类违法行为的法定表述，结合水利执法工作实际，根据危害后果、当事人整改情况、货值金额、违法所得等不同因素，设定了裁量判断尺度，具有可操作性。
（4）关于处罚幅度。鉴于轻微违法行为可根据法定情形免予行政处罚，同时《长江保护法》等法律出台后，如非法采砂等违法行为的处罚额度大幅提升，原《指导标准》中将处罚幅度最高分为四个层次对少数违法行为的处罚额度划分不够细致，故《裁量基准》中将违法行为的违法程度由原来的“轻微、一般、较重、严重”的划分，调整为档位制，大部分违法行为分为四档为主，部分处罚事项分为二档、三档、五档、六档。
相关文件链接：http://slscj.huangshi.gov.cn/zfxxgk/zc/zcxwj/tz/202310/t20231031_1063638.html